改革开放以来，民办院校得到长足发展，并迅速成为我国职业教育的重要组成部分。混合所有制职业院校作为新时代在中国大地上生长出来的新型办学形式，兼具公办院校的资源优势和民办院校的体制机制优势而表现出强大生命力。职业院校混合所有制办学改革有望成为构建职业教育多元办学格局、发挥企业办学主体作用的重要实现形式，成为除了公办、民办以外的第三种办学类型，成为全国教育领域全面深化改革的重大办学制度创新。

经济基础决定上层建筑。随着国家深化改革的推进，混合所有制经济成为我国经济的重要组成部分、我国基本经济制度的重要实现形式。作为上层建筑的职业教育，混合所有制办学成为适应并服务经济发展的必由之路，成为中国特色社会主义教育事业发展的重要形式。

目前，相关理论研究多是关于混合所有制办学的意义和面临困境的论述，而更深一步的建设性内容不足。一方面，职教界学者对在职业院校开展混合所有制办学改革抱有美好愿景和期待，另一方面对面临的产权和治理运行问题又忧心忡忡。职业院校混合所有制办学面临的困境可以概括为：一是法律法规不健全，造成混合所有制职业院校法人属性不明的尴尬；二是教育的公益性和社会资本的逐利性之间的矛盾，造成办学资本方的诉求分歧；三是法人治理结构复杂，内部运行需进一步理顺；四是监督机制不健全，缺少与之对应的评价体系。因此，进一步完善职业院校混合所有制办学理论研究迫在眉睫，需要我们以实践理性为指导，不断深化和丰富混合所有制办学理论研究，实现从实践到理论，再到实践的良性发展。

经济领域混合所有制改革已有了较为丰厚的理论准备，而职业院校混合所有制办学体制改革作为一种新生事物，能否成功借鉴经济领域改革经验和相关理论引起学术界广泛讨论。王烽认为，混合所有制学校是指政府、企事业单位、社会团体和公民个人等办学主体中，至少由“公”和“非公”两个主体联合举办，并对学校资产拥有相应所有权的学校。结合相关观点，本文认为混合所有制职业院校办学资本包括国有资本、集体资本、非公有资本等交叉与融合形式。混合所有制职业院校（机构）是指地方政府通过国有资本控股、参股等形式，与社会资本合作，共同出资举办并实施职业教育的区别于传统公办、民办院校的新型组织形式的职业院校（机构）。

阙明坤认为，混合所有制职业院校具有产权结构多元化、治理方式现代化、运行机制市场化三个特征。结合混合所有制办学实践案例和相关理论研究，我们认为混合所有制职业院校应具备四个方面特征：一是政府方与社会资本方均系举办者；二是各方产权明晰，出资比例明确；三是建立并运行基于产权的现代法人治理结构和规范的现代学校制度；四是构建兼具公办、民办职业院校双重优势的运行机制。

目前，由于缺少相对应的法律阐释，混合所有制办学是否“适法”问题引起广大学者讨论。《中华人民共和国民办教育促进法》第二条，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”。研究者据此认为：有地方政府财政性资金投入，就不能算民办院校；有社会资本的投入，也不能算是公办院校；混合所有制院校在法律适用上陷入一个尴尬境地。

在现有法律制度框架下，社会资本注入公办院校，并没有改变国家机构利用财政性经费面向社会举办院校及其教育机构的现状；同理国有资本注入民办院校是平等的资本经营行为，并没有改变社会力量举办者出资的性质。例如，《独立学院设置与管理办法》第二条规定“本办法所称独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业”。文中所称的“普通高等学校”在实践中基本上都是公办院校，运行初期利用公办院校国有资产，本质上就属于混合所有制办学性质。马陆亭、刘承波、张伟等认为“独立学院的性质究竟是姓‘公’还是姓‘民’，确切地讲它应该姓‘民’，独立学院更像是一种混合所有制形式”。因此我们认为混合所有制办学符合我国教育法律法规的法理精神，并可适用当前法律法规等。

国有资产“公益性”与非国有资产“逐利性”之间的矛盾是混合所有制办学改革中绕不开的话题。有的学者认为混合所有制院校必须是营利性质，理由是非营利性院校资产都属于社会，强调股权没有价值和意义。这种观点有失偏颇：其一，混合所有制院校的非营利性与股权没有必然冲突，非营利性不能否认出资者的产权要求；其二，混合所有制选择营利或者非营利是法律赋予举办者的自由选择权，不能因为非营利不能取得办学收益就必须选择营利性。

在混合所有制职业院校及其二级学院能否选择营利性发展方向这一问题上，理论研究界也存在着重大争议。《中华人民共和国教育法》（2015年修订版）规定，“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”，那么意味着利用非财政性经费、非捐赠资产举办的学校可以选择营利性发展方向；《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修订版）明确，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，意味着职业教育可以选择营利性发展方向。综上所述，利用非财政性经费、非捐赠资产举办的职业院校及其二级学院选择营利性发展方向合乎法律要求。

目前，公办院校混合所有制二级学院是探索发展混合所有制办学的重要形式。二级学院是否应具有法人资格成为理论研究中又一大争议问题。

法人运行在学术研究和理论层面很少提及，原因是目前二级学院普遍没有法人资格。学校与企业联合共建混合所有制二级学院注册为法人，存在着合法性与风险性问题。实践中公办院校以混合所有制二级学院为试点，大多数以约定方式合作共建，尽管属于一种深度的校企合作办学，但在运行中出现很多问题。实际上混合所有制二级学院是企业投入办学要素专门用于学校某类二级学院的发展，企业投入的大部分都是有形资产，随着二级学院发展壮大，企业的资产随着设备折旧而“缩水”，校企合作之日，就是校企渐行渐远之时。如果只以约定方式回报企业，企业无法享受共同事业发展的成果。因此在办学实践中，社会资本方有强烈的法人运行诉求，来保障其资本合法进入与退出的权益。混合所有制二级学院法人注册，不仅能够较为全面地保护出资人的产权，也对打造校企办学命运共同体具有重要意义。但目前限制混合所有制二级学院注册为法人的是法律法规等没有赋予公办学校二级学院财产处置权，造成众多企业“持币观望”“望而却步”。

2016年以来，山东等省份的职业院校对混合所有制办学改革进行了积极的探索与实践，并出台了一系列相关文件。其中，2017年2月，山东省教育厅、财政厅《关于实施山东省职业教育质量提升计划的意见》明确提出，2020年要实现遴选认定40个左右具有示范引领作用的山东省职业院校混合所有制（二级学院）试点项目的目标。2019年2月，河北省人民政府出台了《职业院校股份制混合所有制办学试点方案》，提高了职业院校的积极性。根据相关数据统计，在历年省级职业教育教育教学改革立项项目中，关于混合所有制办学主题的有34项。2018年，关于混合所有制办学的国家级职业教育成果奖有3项。近3年，山东、河北、新疆三个省份先后出台了混合所有制试点文件，共确立25个院校试点单位。目前比较成熟的几种模式有：

该院系2011年潍坊市政府为整合三家企业3.6亿元社会资本，投入536万元财政资金，联合举办的一所具备“混合体制、民办性质、事业单位法人”的高职院校。

该院成立以来，坚持以产权改革和体制创新为重点，以“办学资产产权化、治理结构现代化、办学效益共享化”为导向，创新“政府引导、企业主体、市场运作、利益共享”的办学理念，探索形成了“一个平台、两类资本、三驾马车、四套机制、五项原则”的混合所有制办学“山海模式”，不断完善了多元主体办学机制、现代法人治理机制、校企协同育人机制，形成了一套由资本架构到治理运行再到人才培养的制度体系。鉴于新建院校办学条件薄弱，采取动态性的股权变更机制，股权融资9700万元，大幅改善了办学条件。同时，山东海事职业学院按照“大混套小混”的混改思路，在不断完善院校整体混合的制度体系同时，不断深化混合所有制二级学院的建设体制，深化产教融合、校企合作，先后引进企业资本9300万元，通过资本、师资、课程、文化四个融合与相关企业共建了3个混合所有制二级学院、2个公共实训基地和股份制、法人单位“山东海洋工程（OPITO）公共实训基地”，形成了“大混套小混”全方位、多层次、高效能混合所有制办学实践探索局面。

2018年，该院完成由“民办非企业”向“事业单位法人”法人类型转变。该院实践了院校整体、二级学院、公共实训基地三种混合所有制办学形式，探索了营利性、非营利性两个混合所有制办学方向，趟出了混合所有制院校事业法人、民办非企业法人、企业法人三条法人登记注册管理路子。2018年，该院牵头成立全国职业教育混合所有制办学研究联盟，先后召开三次全国研讨会，800多人参会。目前联盟共有会员单位145家，覆盖26个省份，其中副理事长单位21家、高职院校90所、中职院校14所、技工院校5所、本科院校4所、企业29家、其他机构3家。

该院系1997年由苏州工业园区管委会出资875万元组建的全额拨款国有事业单位。

为探索面向企业的市场化办学路子，充分利用企业资源，激发学院内部办学活力，2003年7月，苏州工业园区管委会将所持32.5%股份转让给苏州光华集团公司，构建起混合所有制办学格局，并将“事业单位”改制为“民办非企业单位”。随后，股权不断变更，2018年学校法定的出资比例分别为：翔宇教育集团40%，吉林光华控股集团股份有限公司30%，苏州市光华投资管理有限公司10%，苏州沸点教育咨询管理有限公司9%，管理层出资者代表9%，苏州市劳动和社会保障局1%，苏州市教育局1%。苏州工业园区职业技术学院的壮大发展得益于市场化、开放式办学体系，但政府没有完全“退场”，并在此基础上充分调动市场办学资源、调动师生员工的积极性，全面提升了学校治理能力，激发了办学活力，提高了人才培育质量。据悉，该院最终的改革目标是将办学性质由公办改为民办。

该院系2000年在海南省政府主导和协调下，省教育厅利用省政府筹建“联合大学”留下的土地、资金等资源，联合罗牛山股份有限公司、海南广播电视大学共同出资创办的公办股份制高职院校。

2003年罗牛山公司由国有企业改制为民营企业，学院由此成为以民营资本为主体的混合所有制院校。经过增资扩股，目前学院的股权比例是：省教育厅占股21%，省电大占股12%，罗牛山公司占股67%。建校伊始，省政府为学院制定了“三化”“四不”机制，即按照“产权股份化、运作企业化、后勤建设社会化”方式筹办和经营学校，以“不定行政级别、不给财政供养的编制、不再投入建校经费、不增加政府财政负担”为原则办学，此政策延续至今。自力更生的“海职模式”真正实现了减少政府财政负担，又在政府监管下规范发展，检验了公办高职院校市场化生存发展的能力，为公办院校混改提供了启示。

该校原系公办中职学校，多年来，持续开展市场化办学机制改革。2014年12月，政府为扩大职教资源，以该校为基础和社会资本洽谈，共建德城区职业教育园区；2015年10月，政府增强项目吸引力，将此项目由原来的合营模式过渡为PPP模式；2016年11月，明确股权，政府方出资20％，社会资本方出资80%；2018年2月，将学校的举办单位由德城区教育局变更为项目公司，确认公办属性不变，事业单位法人资格不变；2019年8月，德州云天教育投资有限公司替代原社会资本方进场，原政策不变，迅速启动了项目工程建设。“德信模式”坚持社会资本控大股，为社会资本进入公办院校提供了经验，有利于合理保护各举办方的利益；政府举办转入项目公司举办真正实现了政府与社会方的平等办学关系，符合《国家职业教育改革实施方案》中“由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”的精神。

山东畜牧兽医职业学院作为1955年创建的行业老校，在改革开放浪潮中举办了大量校办企业。2005年，随着形势变化，开始组建学校国有资产管理运营公司平台，采取“不求完全拥有，但求充分利用”的思路，本着“参股而不控股”的原则，先后与山东亚太中慧集团合资合作建立了山东惠康饲料有限公司，与法国格隆集团合资合作建立了颁尼菲克（山东）生物科技有限公司，与广州广盈生物制品有限公司合资合作建立了山东天宇生物科技有限公司，与潍坊鑫盛食品有限公司合资合作建立了山东合力牧业有限公司，与潍坊锦延实业有限公司成立山东新世纪检测认证中心，与山东根源食厨餐饮管理有限公司成立山东天宇食品有限公司，共6个合资合作企业，学院分别占20%~40%的股份，企业年销售额达10多亿元。此模式既筑牢了学校风险防控的“防火墙”，又保障了企业市场化运营，更重要的是为学生实习实训、教育科研提供了资源保障。

关于职业院校混合所有制办学的政策文件开始由宏观到具体，由模糊到明晰，而推动混合制办学落地需要所涉及的发展改革、编制、财政、工商、民政等相关部门政策协同推进。结合相关政策，我们发现混合所有制职业院校可以享受在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的众多政策：机构编制部门的新政策对职业院校混合所有制改革“重大利好”——混合所有制职业院校及其二级单位的三种类型的法人登记注册、变更均可实现；尤其是《中央编办关于批转〈事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）〉的通知》，为公办院校改制打通了渠道，为民办非营利性职业院校扶持政策的落实提供了可能。财政部门的政策是将混合所有制职业院校纳入地方政府中期财政规划，政府承担财政支出责任。当前相关部门的政策一定程度上可以框架性地支撑当前职业院校混合所有制改革，只有充分整合使用，才可以释放职业教育混改的政策红利。

如何确保国有资产的保值增值是职业院校“混改”的关键所在。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件都明晰了在混合所有制改革中国有资产的处置办法，为职业院校混合所有制办学改革划清了红线。《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》要求：“各级政府部门要深化‘放管服’改革，加快推进职能转变，由注重‘办’职业教育向‘管理与服务’过渡”。以“混改”为契机，地方政府实现由直接办学向管理教育资本转型，更能呈现“放管服”改革的成效，更符合供给侧结构性改革的精神。

当前，作为在公共服务领域推广政府和社会资本合作的主要职能部门，财政部门关于公办院校出资限制与此项改革存在着内在机理的矛盾。《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》规定，“除国家另有规定外，各级事业单位不得利用财政资金对外投资”“事业单位对外投资必须严格履行审批程序，加强风险管控等。利用非货币性资产进行对外投资的，应当严格履行资产评估程序，法律另有规定的，从其规定”。公办院校及其二级机构的混合所有制改革，必然涉及出资投资行为，财政部门限制出资投资就不能形成“真混合”。对此，我们建议财政部门顺应改革形势，鼓励支持公办院校成立全资国有资产运营公司或者直接作为出资主体，与社会资本合作共建混合所有制二级机构。在混合所有制二级机构中，公办院校实则是政府方代表，政府必须出资投资才能形成混合所有制。

从全国范围看，经济欠发达地区鉴于地方财力紧张和职业教育大规模发展的矛盾，对引进社会资本进行混改有着迫切需求。由于缺少相关政策文件，部分地区行政部门作风保守，造成某些地区职业教育混改举步维艰。刚性需求与充分的地方支持，是地域推进职业院校混合所有制改革的重要推动力。山东之所以走在全国职业教育“混改”试点前列，得益于其尊重企业办学利益的校企合作政策。例如，山东省教育厅、财政厅、发展改革委联合出台《关于规范高校校企合作办学学费等有关问题的通知》，为校企混合所有制办学改革打下了基础。山东省潍坊市作为国家职业教育创新发展试验区，借助良好的政策支持环境，多数职业院校不同程度、不同形式地开展了混合所有制改革探索，形成了地域性、集群式的改革效应。目前，由于缺少具体性相关政策文件和地方政府支持，部分省份职业院校混合所有制办学改革依然很难打开局面。解决这一困境需要地方政府勇于改革，要根据当前地方经济发展实际，充分挖掘混合所有制办学背景下校企双方的利益共求，通过完善的法律和规章制度，明确校企双方共同办学中的职责、权利、义务，做到在法律层面有法可依。职业院校混合所有制办学改革涉及办学管理的所有其他相关部门，包括财政、发展改革、人社、机构编制、民政、工商等。需要各部门协同联动，才能推动“混改”落地与成长，出台混合所有制办学的专项政策迫在眉睫。

职业院校混合所有制改革涉及土地、设备、资产、债务等多种资本形式，如何对办学资产进行评估和明晰股权成为多方办学主体资本结构的关键一环。潘锡泉认为：“产权是引领高职院校进行教育改革的关键纽带，是高职院校混合所有制办学模式改革进程中风险识别的‘牛鼻子’”。在现实操作中，国有资本形式往往是土地、校舍，社会资本投入的是资金。双方矛盾的焦点是国有资产的价值核算，唯一解决的办法就是按市场价值核算，否则社会资本“不买账”。其中，无形资产的评估依然是目前难以解决的问题，建议采取约定的方式明晰价值。目前，50%情结问题在两类资本合作过程中依然突出，表现为控股权问题。实际上，按“PPP”的合作模式，混合所有制办学必须明确的是民事主体关系和行政法律关系。社会资本控大股，更能发挥市场作用，让职业院校走上市场化办学的道路。王俊杰认为，“资源配置共同体”是混合所有制高职院校的核心优势，资本纽带连接起的混合所有制产权让校企资源共享具有了体制依托与法律保障。混合所有制为所有属性的资本畅通了渠道，学校根据发展需要，只要各类资本有出资需求，双方达成一致，就可以参与学校建设，动态性股权变更机制、股权融资发展是混合所有制办学的最大优势之一。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”教职工拥有知识、技术、管理等办学要素，也可投入资本，可以在学校持股。阙明坤认为“员工持股计划作为一种股权激励模式，在国外企业广泛使用，该模式对于职业院校具有借鉴意义，有利于调动教职工的积极性、创造性” ，鼓励教职工持股，才能激发教职工的积极性，形成办学合力和利益共同体。

公办高校的管理体制是“党委领导下的校长负责制”，民办高校一般执行的是“董事会领导下的校长负责制”。作为一种基于公有产权和私有产权混合的新型办学组织形式，经过多年的实践探索，我们主张混合所有制办学管理体制应是“党委领导、董（理）事会决策、监事会监督、专家办学、教授治学”。党委领导主要体现政治、组织、意识形态三个方面，全面加强党的领导和建设；董（理）事会主要体现在办学发展方面，尊重出资方的权益，一般性问题在理事会框架中解决；监事会侧重于资产的管理，做到一年一次审计，保障国有资产保值增值；专家办学指的是落实法人治理结构，实行院校长负责制；教授治学，尊重教育规律，实行学术自由。混合所有制二级学院实行学校和二级学院理事会双重领导下的院长负责制。党组织负责人由学校党委选派；院长、副院长人选分别由企业和学校推荐，理事会聘任。院长主要负责二级学院的日常运行与管理。实行产权式校企合作，实现校企两个主体在资本（资产）、管理、师资、课程、文化五方面融合。

长期以来，职业教育类型特点难以凸显，造成职业院校人才培养和人才市场需求脱节。职业院校混合所有制办学探索并不是为了“混合”而“混合”，其最终目的是为了更好地发挥企业在育人当中的主体作用，深化产教融合、校企合作，让企业承担起责任，从而实现职业教育的高质量发展。《国务院办公厅关于印发深化产教融合的若干意见》中提出：“要将产教融合作为促进经济社会协调发展的重要举措，融入经济转型升级各环节，贯穿人才开发全过程，形成政府、企业、学校、行业、社会协同推进的工作格局。”校企双方发挥各自资源优势,在专业建设、实训基地建设、课程建设、科研、社会服务等方面深入合作,探索实施校企一体化育人的现代学徒制人才培养模式，共同提高职业教育人才质量。在混合所有制办学模式下，建立多主体投入，收益、权责明晰的运行机制，在政府、企业、学校与行业等各主体之间通过相互作用构成一个动态、开放的协同育人生态系统，整合优势资源，让各主体真正参与到育人全过程，实现共建、共管、共育、共享、共赢，深化产教融合、校企合作，最终实现混合所有制办学人才培养的社会效应最大化。

基于各地试点案例，启动新一轮职业院校混合所有制改革理论研究，凝聚共识，明晰混合所有制职业院校概念及内涵特征，指导各地实践探索。发挥国务院职业教育工作部际联席会议作用，梳理各部门相关政策，破解制约改革的问题，各部门协同出台鼓励发展股份制、混合所有制职业教育的指导意见。在各地试点基础上，在全国开展职业院校混合所有制改革试点，积累经验，示范引导。适时借鉴《中外合作办学条例》出台《混合所有制办学条例》或在《职业教育法》修订中添加混合所有制办学的相关内容，认可混合所有制办学属性，形成混合所有制、公办、民办并驾齐驱的办学格局。

地方政府作为职业院校混合所有制改革的主体，承担起领导责任，协调各相关部门，统筹规划区域职业教育发展，盘活现有职业教育资源，出台相关政策明确地方政府与社会资本方平等的办学主体地位，保障社会出资方权益，吸引社会资本出资共建。鼓励公办、民办职业院校实施混合所有制改革，支持各级各类混合所有制职业院校筹建设立工作。同时，地方政府应在职业院校混合所有制改革中主动作为、主动担当，不能坐等国家层面的政策，只有地方先行试点，形成经验，国家层面才能出台政策。

社会资本方应适应经济社会发展的新形势，明确出资办学的目的，积极与地方政府磋商谈判，争取地方政府更大的支持，为学校健康、科学、持久发展打牢基础。各地虽然有招商引资、招院引校框架性政策，但“建大学”这样的项目，一般采取的是“一事一议”的办法，谈判至关重要。同时，国家出台的产教融合等相关政策，企业也应享受。

职业院校应在混合所有制办学改革中，找准自己的位置，既不能“越位”成为决策机构，也不能“无所作为”，应积极为学校举办方“出谋策划”，当好参谋和助手，提出专业性、建设性意见。同时，作为混合所有制办学实施的主体，应发挥体制机制和办学资源优势，深化产教融合、校企合作，实施课程改革、课堂革命，全面提高办学质量和效益。一是明确面向市场办学的方向，在产教深度融合中大展身手；二是以办学效能为出发点，积极稳妥推进人事制度改革，做到干部能上能下、人员能进能出、薪酬能高能低，激活办学活力；三是发挥资源和机制优势，深化教育教学改革，全面提升教育教学质量。

按照国家改革部署，职业院校混合所有制改革已经由“探索发展”进入到“鼓励发展”的阶段。“鼓励发展”意味着混合所有制办学已经由“能不能办”全面转向具体“怎么办”。混合所有制改革作为一项重大的办学制度创新，不可能一劳永逸、一蹴而就，不能奢望一个文件解决所有问题，应注重改革的过程性。总之，职业院校混合所有制改革的方向已经明确，冲锋号已经吹响，我们不应裹足不前，不管是架桥渡河还是涉水过河，都应义无反顾地冲到对岸去探索、去实践。