教育部通过国家层面的政策杠杆，集中力量实施了四轮周期性的高职优质教育资源撬动计划。政策杠杆在取得成效的同时，也面临着多方面的挑战。
“中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划”是具有历史继承性的国家战略。从“国家示范性高职院校建设计划”“‘国家示范性高等职业院校建设计划’骨干高职院校”“国家优质校建设计划”，到当前的“中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划”（以下分别简称“示范校”“骨干校”“优质校”“高水平高职学校”），教育部通过国家层面的政策杠杆，实施了四轮选拔性的高职院校建设行动计划。中国特色高水平高职学校建设在示范校、骨干校、优质校建设的阶次递进基础上开展，是国家推动高职内涵质量发展的延续性政策措施，因此，有必要将示范校、骨干校、优质校建设纳入中国特色高水平高职学校建设的整体战略中进行分析。
本文尝试借鉴物理杠杆的理论，梳理国家政策杠杆在逐步撬动优质办学资源进程中所呈现的效应，并提出高水平高职学校建设的系统审思与推进策略。
本文借鉴麦克唐纳和莫埃尔的分类方法，将高水平高职学校建设的政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具、劝告工具5类。
高水平高职学校建设不是政府的独角戏，政策杠杆搭建的目标是撬动外部资源。在“校企主导、政府推动、行业指导、社会参与”的产教融合格局中，高水平高职学校建设撬动的外部资源至少包括四类。
第一类是地方政府资源，虽然地方各级政府有责任确保国家意志在确定程序和有限时间内有效落实，但在地方责权范围内，地方政府具有一定的政策策略空间，体现为地方对国家政策因素进行取舍、变通和政策资源交换的自由裁量权。所以，在高水平高职学校建设的政策杠杆中，地方政府是区别于国家政策主体的重要利益相关者，地方政府资源成为国家政策工具撬动的主要资源之一。
第二类是行业企业资源，包括资金、设备、场地、人力等办学资源，以及行业、企业、学校协同推进高职院校建设的新机制。
第三类是学校资源，聚焦在高水平高职学校如何在已有基础上，全面盘活师资、基地、教改、服务等各类资源，把内涵建设切实地推向纵深化发展。
第四类是社会资源，特指除了上述直接利益相关群体之外的广泛支持。
政策杠杆的搭建，重在尝试将政策工具作为动力源，解释政策主体在不同的基础条件中如何撬动外部的优质职业教育资源。
一、政策杠杆搭建的历史逻辑
中国特色高水平高职学校建设作为国家战略至少已经走过14年的历程，政策杠杆经过“起”“承”“转”“合”的4个发展阶段，不同阶段的政策杠杆要素持续发生变化，呈现阶段性的特征。
（一）起：“示范校”建设（2006—2009年）
2006年“国家示范性高等职业院校建设计划”实施，标志着教育部架起政策杠杆，撬动外部资源聚力发展优质高职教育。示范校建设计划启动初期，我国高职教育在规模、办学规范方面已具备一定的基础条件，为政策杠杆启动提供了必要支撑。2003年开始试点的“高职高专院校人才培养工作水平评估”对高职院校办学进行了全面规范。《教育部办公厅关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》明确要求，从2004年起，由省级教育行政部门在5年内完成对本地区所有高职高专院校的第一轮评估，并向教育部推荐优秀院校，作为示范性高职院校候选单位。
“重点支持100所国家示范性高等职业院校”的目标支起这一阶段的政策杠杆，《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划 加快高等职业教育改革与发展的意见》《国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法的通知》两个文件组合的政策工具成为撬起外部资源的动力。①命令性工具的典型例证是《示范校管理办法》明确项目院校必须强制执行“院校自定任务—省级论证—教育部审定—院校执行—教育部验收”的评审、实施、验收程序；②激励性工具体现为中央财政专项资金对于项目院校的支持；③能力建设工具将示范校建设任务导向提高整体水平、推进教学建设和教学改革、加强重点专业领域建设、增强社会服务能力、创建共享型专业教学资源库5个维度，对示范校内涵发展进行引导；④系统变革工具聚焦体现为撬动外部资源发展优质高职教育的导向，地方政府、院校举办方、项目院校等利益相关群体全程共同参与项目的推荐、建设、验收各个环节，地方财政和项目院校举办方按照中央财政专项资金的额度配套专项建设资金，项目院校必须向合作企业自筹专项资金，关注国家政策与外在环境之间的互动；⑤劝告工具如协调性、效益性、创新性的原则，体现国家政府的政策信号，但不涉及奖惩。
示范校建设撬动外部资源成效显著。2006—2009年，中央财政投入百所国家示范性高职院校建设专项资金共30亿元，撬动地方财政投入70亿元，行业企业投入20亿元。
在此阶段，政策杠杆的阻力体现为项目院校区域布局所带来的质量与公平问题。示范校遴选环节中，教育部综合考虑区域均衡发展的需求，对西部欠发达地区进行补偿和倾斜，但示范校集中布局在经济相对发达省份的情况比较突出。据统计，东部11个省（市）共有示范校46所，占总数的近一半；中部8省共有示范校25所，西部12省（市）共有示范校28所，中西部地区示范校数量和比例明显低于东部地区。教育部的倾斜政策带来经济发达省份和欠发达省份的同时质疑，经济发达的省份认为本省具有比较优势的高质量院校未能进入第一方阵，欠发达省份则认为本省能够进入的院校数量不足，与发达省份的差距会进一步拉大。无论在发达省份还是欠发达省份，参与竞争而未进入项目建设院校行列的高职都有不公平感。
（二）承：“骨干校”建设（2010—2013年）
2010年“新增100所左右骨干高职建设院校”的目标，从示范校的“起”势中承接了政策杠杆的成效，并支起新一轮的资源撬动周期。在示范校人才培养、招生模式、社会贡献度、资源共享、办学体制机制取得显著成效的基础上，教育部决定扩大国家重点建设院校数量，加快推进高职改革与发展。
骨干校建设阶段的政策杠杆动力基本承接了“示范校管理办法”的主要维度，仅在能力建设工具方面提出新的任务。《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》明确骨干校建设的5个主要任务为“校企合作体制机制、政策支持与投入环境建设、专业建设与人才培养模式改革、师资队伍与领导能力建设、社会服务能力建设”。
骨干校建设阶段撬动外部资源效应明显，至2013年，全国共建设示范（骨干）院校200所，2万余家企业与示范（骨干）院校签订合作协议，捐赠设备6亿元，合作企业接收实习实训学生超过33万人次，来自行业企业的兼职教师数量增至3万人，兼职教师年授课总时数近570万课时。
在政策杠杆的承接阶段，政策工具组合动力变化不大，虽然同样撬动了大量外部资源，但示范校建设阶段的杠杆阻力并未得到缓解，而新的挑战又聚焦表现为骨干校对于示范校的惯性模仿，导致外部资源的整合创新难以最大化。
示范校建设3年循环的“预审—论证—推荐—评审—公示—公布结果”评审环节，以及“院校编制任务—教育部论证审定—院校严格执行—教育部检查验收”的直线建设路径，虽然带来明晰的、可预期的显著成效，但政策工具对撬动外部资源的情境性考虑不充分，同时导致改革群体的习惯性路径，创新动力缺乏。部分骨干校将示范校的推荐书、建设方案、任务书作为模板，在预审、论证阶段，集中全部资源打造明星师资、优势就业率，编制华丽的推荐书；进入项目任务编制阶段，追求严密、整齐的建设方案和任务书文本，项目院校关注如何进入第一方阵，如何完成验收，而忽略引领全国高职创新发展的使命，政策杠杆撬动外部资源的效应受阻。
（三）转：“优质校”建设（2015—2018年）
2015年，教育部在示范（骨干）校的基础上，将“优质专科高等职业院校建设（200所左右）”纳为《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》的省级教育行政部门承接项目。200所优质校建设目标，成为新的杠杆支点，使高水平高职学校建设的政策杠杆呈现与“起势”“承接”阶段所不同的转换。
从政策杠杆的基础条件看，示范（骨干）校建设阶段积累了优质的职业教育资源，但研究和实践领域对于示范（骨干）校的遴选与验收、绩效评估、示范效应等产生一些争议。教育部适时地调整了政策目标和政策工具，一方面着力深化、转换和固化示范（骨干）校建设成果，另一方面推动高职院校改革红利的普惠性。
从政策工具角度看，优质校建设内容既继承了示范校建设任务，又凝练出新的导向。5种类型的政策工具都发生了一定程度的转变，并影响政策杠杆的动力和阻力。①命令性工具弱化，教育部将优质校遴选、实施的责权全部下放到地方，由各个省份确定优质校建设数量和投入；②激励性工具转变，中央财政不直接对优质校进行经费支持，但将优质校建设的完成情况作为“中央财政改革绩效奖补、国家职业教育改革发展试验区和‘国家教育体制改革试点’布局和验收的重要依据”；③能力建设工具从教育教学改革、技术创新服务能力、国际交流合作、杰出技术技能人才培养、师生在行业产业的影响力、产业贡献度等6个维度，对优质校的内涵发展进行引导；④系统变革工具体现为，建设责权从教育部转向地方政府，由地方政府自行承接任务、制定目标、安排预算；⑤劝告工具更加突出地体现政府推动与社会力量参与的结合、国家顶层设计与地方先试先行的结合、扶优扶强与整体保障的结合。
优质校建设推动了高等职业教育的高质量发展。根据教育部官方网站发布的《创新行动计划》年度执行绩效报告，2017年用于优质校建设的省级财政专项资金总计投入41.4亿元，拉动地方财政投入23.4亿元，行业企业投入和学校自筹经费51.52亿元，总计达到116.32亿元。2018年，仅地方财政投入优质校建设就达66.4亿元，有14所国家示范（骨干）高职院校未进入建设名单，同时有80余所非示范骨干院校入选建设名单。在优质校遴选形式上，有10个省份采用了梯次建设方案，将优质校明确分为国家级和省级，或者分为重点建设项目和培育项目，在经费投入上体现出差别。
在政策杠杆“转”势的阶段，教育部政策一定程度上打破了示范（骨干）校的身份固化，实行存量改革，缓解了地域分布、标准与特色等已存在的问题，但撬动外部资源的阻力仍然存在。突出表现是竞争缺失、重复建设的问题。从教育部审定的200所国家示范（骨干）校，扩大到地方扶持的490所优质校，数量的扩容降低了高职院校入围的难度，部分前期已经完成示范（骨干）校验收的院校，在优质校建设阶段出现将示范（骨干）建设阶段的项目进行重复“打包”、重复建设的现象。或者项目选择上创新意识不强，缺乏攻坚克难的动力，资源的撬动效应不明显，高水平高职院校内涵建设出现“高原期”，内涵突破的难度加大。
（四）合：高水平高职学校建设（2019—）
2019年，教育部明确“集中力量建设50所左右高水平高等职业学校”的目标，整合了前期“起”“承”“转”阶段的杠杆动力，成为新时期高质量高职教育政策杠杆的新支点。
从政策工具的角度看，《教育部财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》2个文件，在逻辑和意义上对前期3个阶段的政策杠杆进行了整合。
1.命令性工具在经历示范（骨干）校建设时期的集中遴选、优质校建设时期的分散建设后，新时期的高水平高职学校在项目院校遴选阶段，重视竞争院校的前期基础、标志性成果以及地方政府的支持力度。项目实施仍延续“自定任务—论证审定—严格执行—检查验收”的程序。
2.激励性工具整合中央财政与地方财政的力量，“中央财政通过相关转移支付引导支持建设一批，地方和学校自筹资金建设一批”。
3.能力建设工具延续了示范（骨干）校、优质校的维度，凝练为10个任务要点。10项任务要点可以被所有高职院校具体化为多样的形式和路径，引领高职院校尝试进行多种有意义的制度创新探索。
4.系统变革工具主要凸显了人才培养供给侧与产业需求侧结构要素的对接，为政策杠杆撬动外部资源提供了新的路径，也为高职教育资源整合机制的创新埋下伏笔。
5.劝告工具凸显新时期中国特色高水平高职学校建设的特色，如扎根中国、放眼世界、面向未来的导向，体现中国在建设全球命运共同体的需求。
高水平高职学校建设是我国高职领域正在进行并且影响力极大的项目。从中央财政投入力度看，教育部“领投”，带动各部委“跟投”，计划总投入高达650亿元。从地方资源的撬动情况看，截至2019年6月10日，全国31个省份共公示了200余所符合《遴选管理办法》中“九选五”遴选条件的高职院校。由于高水平高职学校和专业（群）项目的入选情况纳入地方职业教育发展的评价指标，各省份投入的建设资源持续加大。
高水平高职学校建设标志着新一轮杠杆周期的开始，但对于“运动式治理”的路径依赖，使得政策工具在客观上仍然难以回避质量和公平、标准和特色的两难问题。高水平高职学校建设计划与示范（骨干）校建设相比较，政策工具并没有发生显著变化，“运动式治理”的一些突出特征仍然延续，体现为教育部针对“双高”特定任务，自上而下开展的具有强制权限、选择性激励、压力传导机制的重点治理。回应上文对于政策工具的讨论，选择性激励的典型例证如“九选五”的遴选条件，设置了选择性激励的门槛，部分在其他方面有建树但是未能获得文件指定标志性成果的院校产生质疑，带来质量和公平的讨论：标志性成果门槛的设置是否有依据？9个维度的标志性成果能够多大范围上覆盖项目院校的内涵质量？地域性原因带来的院校发展局限问题如何统筹解决？
强制权限与压力传导机制的典型例证，主要是从示范（骨干）校延续而来的“目标—执行—验收”的直线建设路径，虽然能够保证政策绩效，但存在限制创新的风险。高职院校如何在高水平高职学校建设10项改革任务的框架下，既能够满足地域公平、质量公平，又能够彰显区域与院校的特色，是这个阶段政策杠杆需要关注的问题。
二、“双高”建设政策杠杆的系统审思
（一）时间维度的系统审思
从时间维度回顾高水平高职学校建设，政策杠杆取得积极的成效，也仍然面临一些必须予以重视的挑战。
政策杠杆的积极效应主要体现为能力建设工具的阶次递进，促进了外部资源对职业教育内涵质量的全方位支持（表1）。
4个周期的建设任务可以分为3种类型。一是渐次退出的任务，如起势阶段的“加强示范校整体水平”任务；二是阶次新增的任务，如骨干校阶段新增“校企合作体制机制”、优质校阶段新增“扩大国际交流合作”、高水平高职学校建设阶段新增“加强党的建设”等任务；三是贯穿始终的核心任务，如重点专业（群）、社会服务能力建设两个维度，支撑架构起高职院校内涵建设的内外部资源主体框架。
首先，专业（群）建设任务面向院校内部覆盖了课程教学、实训基地等内涵要点，从示范校阶段的“加强重点专业领域建设”，到骨干校阶段承接转换成“专业建设与人才培养模式改革”，优质校阶段转换表述为“培养杰出技术技能人才”，高水平高职学校建设阶段聚焦为“打造高水平专业群”，极大地推动各个阶段的项目院校盘活内部资源，实施纵深化改革。其次，社会服务能力建设任务面向院校外部调动多元利益相关主体积极发展职业教育，优质校建设阶段“提升学校对产业发展的贡献度”“提升技术创新服务能力”将示范校、骨干校阶段的社会服务能力建设任务进行了具体化，并在高水平高职学校建设阶段重新凝练为“打造技术技能创新服务平台”“提升服务发展水平”的任务。社会服务能力建设任务将高职教育服务供给与社会需求进行了对接，提升高职院校影响力的同时，吸纳了外部办学资源。
时间维度上，政策杠杆面临的挑战体现为“运动式治理”的路径依赖，导致杠杆阻力形成一定的惯性，特色不足、重复投入等问题呈周期性，难以得到根本解决。
示范校、骨干校、优质校、高水平高职学校建设阶段都带有运动式治理的特征。首先是压力传导和强制权限，体现为教育部自上而下逐级传递到地方教育部门、职业院校的政策任务和权限。虽然4个周期中明确的遴选程序、建设周期到验收标准能够确保国家任务在确定的程序和时间内得到落实，但在骨干校阶段就出现部分高职院校简单模仿示范校的建设任务，缺乏创新的现象，优质校阶段更是出现部分项目院校将前一阶段建设任务重新打包换取政府资源的问题。自上而下的压力传导与强制权限可能会导致项目院校简单对标建设任务，不主动探索纵深化的特色改革，以致限制自下而上的创新，带来高职教育发展中标准与特色如何衡量的问题。其次是选择性激励的特征，体现为持续叠加的4个建设周期，都在“扶优扶强”基本原则下对经过“身份认定”的项目院校进行资源配置，使得优质资源相对重复地集中在入围的项目院校上。这些项目院校虽然能对其他普通高职院校起到引领作用，但是客观上容易形成分化，带来资源配置的公平问题。
从进行时态的高水平高职学校建设审视新一轮螺旋上升周期，政策杠杆应具有衔接过去、现在和未来的历史使命。回顾过去，“双高”建设既要继承历史经验，又要正视特色不足、重复建设等阻力，探索出针对性的解决策略；审视《国家职业教育改革实施方案》提出要建设一批“引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和骨干专业（群）”。如果说“引领改革、支撑发展”的任务在示范校、骨干校、优质校阶段已经具备一定基础，那么“中国特色、世界水平”则是当前阶段需要完成的时代使命，需要通过高水平高职学校和专业（群）建设项目，将我国职业教育建设成为能够走向世界、对世界做出贡献的精彩样板。面向未来，中国即将进入高等教育普及化时代，高职教育的推进必然是融入现代职业教育体系，并面向大教育体系开放，政策杠杆需要放置于大教育体系中，探索长学制的优质职业教育资源撬动，促进高质量高职教育资源的延伸与发展。
（二）空间维度的审思
高水平高职学校的数量限制直接带来的是地域布局问题。从示范校建设阶段伊始，布局问题就引发理论和实践领域的讨论。我国不同省份经济社会发展的基础和速度都不均衡，地方经济对高职的需求和支持力度也不均衡。如果完全依据高职院校的办学实力来遴选“双高”建设项目院校，可能会加剧区域间高职教育不均衡问题；但是，如果将落后地区的补偿和倾斜考虑到遴选原则中，则既要面对竞争公平的质疑，又要考虑到如何在“扶弱”基础上建设世界水平高职学校的问题。
高职院校办学水平与其所处的区域空间存在复杂的双向交互关系。我国目前的高职院校布局呈现明显的空间负相关，如果不对优质高职教育资源进行区域均衡配置，则可能影响区域技术技能人才的供给，进而扩大区域间产业竞争力的差距，甚至对国家经济的可持续发展产生不良影响。因此，国家层面有必要从人才培养供给侧的环节介入，扶持经济后发地区的高职教育，引导良性的区域间竞争与合作关系，促进区域均衡发展。
具体落实到高水平高职学校的空间布局，国家层面有必要兼顾区域均衡发展需求，在项目院校遴选、实施、验收的全过程中渗透区域均衡发展的理念。在项目院校遴选阶段，对能参与到各省“五年发展规划”、能够对接地方重点产业建设、能受到省级政府重视的高职院校给予重点倾斜；在项目实施阶段，将项目院校专业（群）服务地方产业链、服务区域发展和产业转型升级、面向区域经济社会发展急需的紧缺领域开展培训等任务纳入建设内容；在考核验收阶段，重视强调对服务区域要素任务指标成效的重点考核。
（三）类型维度的审思
高职院校是国民教育体系中特定类型和层级的机构，其产生与发展具有特殊性。相对于传统学术型高等学校而言，高职院校是在中国高等教育职能和特征裂变时期发展起来的，其作为类型的内涵和特质仍未充分分化，在顶层设计和发展路径上仍能看到明显的模仿成熟学术型高等教育发展的痕迹。示范校建设项目启动之初，从教育部到各类媒体、职业院校都将之称为“高职211”工程。2019年国家启动“中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划”，无论是在实践还是在研究领域，都将此计划简称为高职“双高”建设，以对应学术型高校“双一流”建设工程。有学者提出高职“双高”建设是与学术型高校“双一流”建设，在国家高等教育发展的战略思路上是维持政策完整性的需要。
在高职院校作为高校类型已得到认可的情况下，高水平高职学校建设必须充分重视高职教育作为类型的社会责任。一方面，经济发展需要不同层次和类型的人才，需要学术型高校和技术型高职承担不同的使命；另一方面，社会需要高等教育来促进公平，而不是通过高校的分层和分类来加剧社会分层。“高等教育身份和使命的关键，是满足学生多元构成的需求”，如果说“双一流”高校面向精英阶层培养知识创新型人才，那么高职“双高”建设则有必要展现高职院校在服务弱势群体、吸收和帮助提高学业水平表现低的中学生、满足多样学生需求、改进处境不利人口的条件、改善教育质量等方面的类型特征，为更大范围的学习者提供更多的机会，在促进社会包容性方面承担更多的公益责任。
(本文摘自《中国职业技术教育》2019年第25期)
